36.   A. Für die Frage, wie die nichtstaatliche aber staatsähnliche Supranationale Union mit ihren weitreichenden Aufgaben aber ohne tatsächliche Machtmittel gegenüber den Mitgliedstaaten überhaupt funktionieren kann, ist der Begriff der Homogenität von Bedeutung. Er steht für die substantielle Gleichartigkeit aller Mitgliedsverbände und des Gesamtverbandes, bzw., aus Sicht des Ganzen formuliert, für substantielle Kohärenz. In der Bundesstaatstheorie hat er längst einen festen Platz. Homogenität gehört zu den Grundkategorien des Bundesstaates. Sie ist sowohl zur Sicherung des föderalen Zusammenhalts durch Vermeidung und Begrenzung von möglichen Konflikten als auch zum Erhalt einer funktionierenden vertikalen Gewaltenteilung erforderlich. Diese Gründe lassen sie auch in föderalen völkerrechtlichen Zusammenschlüssen notwendig scheinen, wenn auch natürlich in einem geringeren Maße. ^[46]

37.   Der Begriff der Homogenität bedarf einer zweifachen Klarstellung: Erstens bedeutet Homogenität im Bundesstaat oder in der Supranationalen Union Homogenität im Verband (föderale H.), nicht die weitergehende Homogenität im Volk (nationale H. [C. Schmitt] oder soziale H. [Heller]), wie sie als Voraussetzung der Demokratie diskutiert wird. Wenn letztere in einer demokratischen Union zum Problem wird, ist dies kein Problem der Organisationsform sondern ein demokratietheoretisches Problem. Zweitens bedeutet Homogenität nur Gleichartigkeit, nicht ‑förmigkeit, Wesensverwandtschaft, nicht ‑gleichheit, ähnliche, nicht identische Verhältnisse. Der Begriff steht für die Bandbreite zwischen Heterogenität und Uniformität und ist von beiden Extremen abzugrenzen. Homogenität ist immer nur bis zu einem bestimmten Grad, d.h. in einem Mindestmaß erforderlich und daher nicht etwa zu „optimieren“. Wie weit sie reichen muß, hängt von verschiedenen Faktoren ab. Diese Relativität des Homogenitätserfordernisses nimmt ihm das Kategorische, Isolierende. So können, wenn der politische Wille und die Bereitschaft, Schwierigkeiten durchzustehen, groß genug sind, Staaten in die Supranationale Union aufgenommen werden, die sonst wegen unzureichender Homogenität keine Chance hätten. ^[47]

38.   B. Die Notwendigkeit von Homogenität muß für jede Art von Verband besonders untersucht werden, denn die Gründe und damit auch die Anforderungen werden sich im Detail unterscheiden. Für die Supranationale Union lassen sich vier Gründe und Anforderungsprofile ausmachen. In allen Fällen drohen zerstörerische Konflikte, wenn die Anforderungen nicht erfüllt sind.

39.   Erstens ist Homogenität eine Voraussetzung der Stabilität der Union als einheitlicher Lebensraum. Der entfesselte Strom von Kapital, Gütern und Menschen darf nicht zu schweren Krisen in einzelnen Mitgliedstaaten wie Konjunktureinbrüchen, Währungsverfall, Massenab- oder zuwanderungen oder sozialen Spannungen führen. Deswegen bedarf es der Homogenität der Lebensverhältnisse, d.h. der zivilisatorischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in allen beteiligten Staaten. Ernsthafte Probleme könnten sich in der Europäischen Union mit der Osterweiterung ergeben. Diese müßte zur Sicherung der Homogenität von einer Umverteilung von Mitteln von den alten in die neuen Mitgliedstaaten begleitet werden. ^[48]

40.   Zweitens ist Homogenität eine Voraussetzung der Funktionsfähigkeit der Union als multipolares politisches System. Damit sich ihre Tätigkeit zu einem kohärenten Ganzen zusammenfügt und Reibungsverluste vermieden werden, bedarf es der Homogenität der Verhaltensmaximen und Verhaltensmuster der Hoheitsträger. Dabei geht es wie bei der Homogenität der Wertordnungen (s.u.) um Rechts- und Verfassungshomogenität, wobei es hier allerdings maßgeblich auf den praktischen Umgang mit dem Recht und damit auf die allgemeine Rechtskultur ankommt. ^[49]

41.   Drittens ist Homogenität eine Voraussetzung der Integration. Diese bedarf eines tragfähigen Fundamentes gemeinsamer Grundwerte und Leitideen. Das erklärt sich schon am Beispiel eines ihrer Zwecke: Die Union soll als größere und mächtigere Einheit die Gewähr dafür bieten, daß die Grundvorstellungen der Menschen von Sinn und Zweck politischer Gemeinschaft, wie sie zunächst in den Nationalstaaten umgesetzt worden sind, auch unter den Bedingungen der Globalisierung und Georegionalisierung verwirklicht werden. Das ist jedoch schon logisch nur möglich, wenn sie einander entsprechen. Außerdem wären sonst Richtungskämpfe zu befürchten, die eine derart enge Gemeinschaft nicht lange verkraften könnte.

42.   Die Homogenität der Wertordnungen liegt in der wesentlichen Übereinstimmung der politisch-philosophischen Grundwerte und Leitideen, die das politische System in den Mitgliedstaaten und der Union prägen. Den unmittelbaren Vergleichsgegenstand bilden nicht die von der jeweiligen Rechtstradition geformten verfassungs- bzw. primärrechtlichen Institute und Grundsätze, sondern die abstrakteren staatstheoretischen Grundvorstellungen, die hinter ihnen stehen. Diese müssen gleich oder zumindest kompatibel sein. Außerdem müssen sie in vergleichbarem Maße faktisch durchgesetzt sein. Erforderlich ist die Homogenität der realen Wertordnungen, nicht der geschriebenen Wertvorstellungen, wie sie etwa dem Europarat ausreicht, der trotz der Verpflichtung auf die Menschenrechte auch Mitgliedstaaten mit häufigen schweren Menschenrechtsverletzungen in seinen Reihen hält. Deswegen kommt zur Zeit eine Mitgliedschaft der Türkei in der Europäischen Union trotz der Mitgliedschaft im Europarat nicht in Betracht. ^[50]

43.   Viertens ist Homogenität eine Voraussetzung eigener Ausstrahlungskraft und damit der Fähigkeit der Union, die Menschen nicht nur rational sondern auch gefühlsmäßig an sich zubinden. Die Supranationale Union muß ihren Bürgern wie vor ihr der Nationalstaat als „ihr“ Lebensraum, ihre Heimat erscheinen. Sie müssen sich mit ihr identifizieren, d.h. in der Zugehörigkeit zur ihr ein Element ihrer eigenen Identität entdecken können, ohne dafür allerdings die Identifikation mit ihrem Nationalstaat aufzugeben (Mehrfachidentifikation). Dafür bedarf es besonderer Merkmale, welche die einzelne Union speziell für ihre Bürger interessant und attraktiv machen. Politisch-philosophische Grundwerte und Leitideen reichen dafür nicht, werden sie doch in ihrer Universalität auch anderswo verwirklicht. Es kommt vielmehr auf im weitesten Sinne kulturelle Faktoren an - und damit auf Homogenität der Kulturen in der Union.

44.   Homogenität der Kulturen bedeutet Zueinanderpassen der Kulturen. Erforderlich ist eine minimale Grundübereinstimmung, die es ermöglicht, daß sich die Menschen, die in der einen Kultur aufgewachsen sind, in dem von der anderen Kultur geprägten Bereich trotz aller Unterschiede zurechtfinden und wohlfühlen. Außerdem muß sich auf natürlichem Wege eine eigene kulturelle Identität der Union herausbilden können, welche die Bürger in allen Mitgliedstaaten anspricht. Regelmäßig wird das nur innerhalb desselben Kulturkreises der Fall sein. Die Mitgliedschaft kulturkreisfremder Staaten kommt daher nur in eng begrenzten Ausnahmefällen in Betracht. ^[51]

45.   Für die Europäische Union stellt sich die Frage nach den Grenzen der Osterweiterung. Der Beitrittsinteressent Türkei gehört dem islamischen Kulturkreis an, was eine gesellschaftliche Verflechtung, wie sie mit einer Integration verbunden wäre, aussichtslos erscheinen läßt. Der Beitritt einiger osteuropäischer Staaten ist problematisch, weil sich im christlich geprägten Europa zwei europäische Kulturkreise, ein lateinisch-christlicher und ein orthodox-christlicher, herausgebildet haben, was auch heute noch, erkennbar am Beispiel der postkommunistischen Staaten, zu unterschiedlichen Entwicklungen führt. Die Europäische Union ist bisher - auch in ihrem Recht - ganz dem lateinisch-christlichen Kulturkreis verhaftet. Eine Entwicklung zu einer paneuropäischen, beide europäischen Kulturkreise einschließenden Union mit allen daran zu knüpfenden Konsequenzen ist nicht in Sicht. Das Beispiel der Mitgliedschaft Griechenlands deutet darauf hin, daß die Europäische Union eine lateinisch-christliche, m.a.W. westeuropäische bleiben wird, die sich allenfalls geographisch nach Osten erweitert und Mitgliedstaaten aus dem orthodox-christlichen Kulturraum ggf. eine einseitige Anpassung an die westlichen Verhältnisse, insbes. die westliche Rechts-und Verwaltungskultur, abverlangen wird. ^[52]

46.   C. Die Sicherung der Homogenität erfolgt in erster Linie durch eine am Maßstab der Homogenität orientierte Erweiterungspolitik. Zusätzlich bieten sich verschiedene gründungsvertragliche Instrumente an. So kann die Homogenität der Lebensverhältnisse durch die Verpflichtung der Unionsorgane und Mitgliedstaaten zur Berücksichtigung von Homogenitätsbelangen im Rahmen ihrer Politiken geschützt werden (vgl. z.B. die Querschnittsaufgabe der EG nach Art. 159 UA 1 S. 2 EGV). Als schärferes Mittel kann der Vertrag eine aktive Homogenitätssicherungspolitik der Union vorsehen (vgl. Art. 158 UA 1 EGV, der allerdings in der Zielsetzung über die bloße Sicherung der Homogenität hinausgeht) und dafür auch Finanzierungsinstrumente bereitstellen (vgl. Art. 159 UA 1 S. 3 EGV). Ein horizontal wirkender abstrakter Finanzausgleich, wie er in Bundesstaaten üblich ist, kommt nicht am Anfang der Integration, wohl aber, in geringerem Ausmaß, in den letzten Jahren vor dem Übergang zum Bundesstaat in Betracht. Bei einer krisenhaften Entwicklung der Wirtschaft oder der öffentlichen Finanzen in einzelnen Mitgliedstaaten kann es schließlich erforderlich sein, daß die Union Nothilfemaßnahmen ergreift, um eine drohende Auflösung der wirtschaftlichen oder sozialen Homogenität zu verhindern. Solche Maßnahmen führen zu erheblichen Belastungen der anderen Mitgliedstaaten; das gilt es bei Neuaufnahmen zu berücksichtigten. ^[53]

47.   Wichtigster Schritt zur Sicherung der Homogenität der Wertordnungen ist die Festschreibung der gemeinsamen Grundwerte und Leitideen in einer Homogenitätsklausel im Gründungsvertrag. Gefordert ist eine harte Rechtsnorm an hervorgehobener Stelle im Abschnitt über die Grundlagen der Union, keine Präambelproklamation. Dazu ist es in der europäischen Supranationalen Union erst mit dem Amsterdamer Vertrag gekommen (vgl. Art. 6 I EUV; vorher bereits, auf den Grundwert der Demokratie beschränkt, Art. F I, 2. HS EUV). Um der Pluralität der Rechtsordnungen von Mitgliedstaaten und Union zu genügen, sollten nur die staatstheoretischen Grundvorstellungen, nicht aber eine bestimmte Art ihrer Umsetzung verbindlich festgeschrieben werden. Eine Bezugnahme auf Rechtsgrundsätze aus derselben Rechtsordnung, wie sie in bundesstaatlichen Homogenitätsklauseln anzutreffen ist (vgl. etwa Art. 28 I S. 1 GG: „im Sinne dieses Grundgesetzes“), verbietet sich daher. - Weitere Schritte sind eine konsequente Umsetzung der gemeinsamen Grundwerte und Leitideen im Recht der Union sowie Sanktionen gegen Mitgliedstaaten bei schwerwiegenden Verstößen, wie sie nunmehr in der Europäischen Union nach Art. 7 EUV, 309 EGV, 204 EAGV, 96 EGKSV möglich sind; der Ausschluß wird dadurch als letztes Mittel aber nicht ausgeschlossen. ^[54]

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