Traducción: Prof. Dr. Dr. María Roca, Universidad de Vigo

48.   A. Los paralelismos entre los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y una Constitución han conducido en la doctrina, ya desde muy pronto, a una interpretación constitucional de los Tratados. Ophüls señalaba ya el hecho de que los Tratados constitutivos contenían un orden fundamental, un sistema coherente que domina el Derecho comunitario, como igualmente lo hace una Constitución en el ámbito estatal. Respecto a las etapas de integración, que en parte estaban solamente fijadas para momentos posteriores, él se refiere a "Constituciones de planificación" ["Planungsverfassungen"]. Ipsen las denominaría más tarde "Constituciones en cambio" ["Wandelverfassungen"], refiriéndose a las modificaciones de los Tratados que ya habían tenido lugar en varias ocasiones. En los años ochenta, la doctrina se refería cada vez más a los Tratados como Constituciones, haciendo referencia a su función y contenido típicos; con ello se estaba pensando naturalmente en una Constitución, en el sentido normativo que este concepto tiene en la Teoría Constitucional. Hoy, en el seno de la doctrina de Derecho comunitario, constituye opinión claramente mayoritaria esta postura. Además existe, promovida por iniciativas del Parlamento Europeo de los años 1984 y 1994, una discusión sobre un nuevo acto constituyente formal. ^[55]

49.   El Tribunal de Justicia Europeo ha propiciado esta perspectiva constitucional, primeramente, a través de su jurisprudencia, continuamente orientada hacia las exigencias de una Comunidad de Derecho de forma análoga a la de una jurisprudencia nacional y creadora de un sistema. Finalmente, la ha asumido con la decisión sobre el caso Les Verts de 1986 y con el Primer Informe sobre la Convención del EEE de 1991, sin que haya llegado a aclararla o fundamentarla de forma más detallada. El Tribunal Constitucional Federal alemán ha hablado frecuentemente y sin carácter técnico de una Constitución europea, pero no se ha pronunciado hasta ahora en el sentido de incluir los Tratados en la categoría teórica de las Constituciones. Sin embargo, en la doctrina Constitucional y en la Teoría del Estado esta perspectiva constitucional ha encontrado mayoritariamente rechazo. La objeción principal consiste en que sólo un Estado puede tener una Constitución, y ésto se fundamenta en las diversas y clásicas concepciones de Constitución referidas a los Estados. La segunda objeción consiste en que sólo un pueblo europeo puede darse una Constitución y este pueblo todavía no se ha formado. En raras ocasiones se arguye también que sólo una nación europea podría constituir la base de una Constitución europea. Mientras tanto, ha surgido una disputa sobre la Constitución de la Unión Europea en la que no se trata sólo de una cuestión conceptual: Se trata también en general de la significación política y de Teoría General del Estado del Derecho Primario de la Unión, por un lado, y del Derecho constitucional nacional, por otro, y con ello también de la significación de las instituciones de la Unión y del Estado. ^[56]

50.   La disputa sobre la Constitución de la Unión Europea alcanza una relevancia especial como un efecto secundario inevitable de la integración, que en Europa ya ha empezado. La Constitución nacional pierde una parte de su capacidad de dirigir la política, pues en su radio de influencia territorial se desarrollan fuerzas que no están sometidas a su autoridad. Además, su autoridad frente a los operadores que le están sometidos aparece quebrada puntualmente por medio de exigencias distintas de otro ordenamiento jurídico. Esta pérdida de significado de las Constituciones de los Estados miembros se muestra especialmente en el ámbito de los derechos fundamentales, pero también afecta a los principios constitucionales materiales y a las particularidades constitucionales nacionales, que como tales no tienen relación con la actividad de la Unión. Esto desarrollo perjudica la función integradora de las Constituciones, sobre la cual justamente se ha apoyado el Estado Constitucional moderno de la segunda mitad del siglo XX. Hoy, con el fin de proteger en el seno de un sistema político global ampliado a la Unión lo que en otro tiempo era ofrecido en el seno de los Estados miembros, las Constituciones nacionales deben ser completadas al nivel de la Unión por una equivalencia que compense sus déficits funcionales. Los Tratados constitutivos actuales de la Unión Europea no satisfacen estas exigencias, lo que confiere una actualidad especial a las reflexiones sobre una Constitución. ^[57]

51.   B (I.) La cuestión central de la discusión sobre una Constitución europea es saber si el agrupamiento político europeo en su forma actual puede darse una Constitución, es decir, si tiene capacidad constitucional [Verfassungsfähigkeit] en el sentido de la Teoría Constitucional. Nacida y realizada en la época del Estado nacional la institución de la Constitución está tradicionalmente ligada a la forma de organización del Estado. Su teoría fue desarrollada para el Estado y los actos constituyentes históricos servían de referencia estando ligados a los Estados. Con la Unión supranacional, existe hoy una forma de organización del Derecho internacional público próxima al Estado pero permanecen las dudas sobre saber si esto autoriza una transposición de la idea de Constitución. Ciertamente la Unión necesita, del mismo modo que el Estado, un marco firme que, a pesar de su apertura a la evolución la dirija de forma segura a través de ciertas vías creando así la seguridad fundamental característica de un Estado constitucional. Por tanto, su Constitución, tanto en su legitimidad (no atribuible al pueblo de un Estado) como también en su eficacia normativa (Constitución simplemente complementaria, sin primacía en el sentido de la jerarquía de normas frente al Derecho de los Estados miembros) quedaría detrás de la de un Estado. ^[58]

52.   Cada solución a esta cuestión conduce a problemas correlativos. Si se acepta la posibilidad de una Constitución para la Unión, existe el peligro de una disolución de la noción de Constitución y en consecuencia una desvalorización progresiva de este concepto. En caso de rechazo, y según las consecuencias directas que de ello se deducen, amenaza o bien un estancamiento pasajero de la integración seguido de un impulso de centralización, o bien un paso insuficientemente preparado y prematuro al "Estado-fusión" geo-regional, o bien una zapa progresiva de la autoridad de la Constitución por zonas "a-constitucionales" siempre más amplias, o bien una nueva complicación de la Unión supranacional por una institución, todavía sin introducir, semejante a una Constitución y con efectos difícilmente calculables. La Teoría Constitucional se encuentra aquí en una encrucijada difícil, pudiendo ser circunscrito como el dilema constitucional en el seno de la integración supranacional. ^[59]

53.   Este estudio propone como salida a este dilema constitucional la prudente inclusión de ciertas formas de organización no estatales en la Teoría Constitucional. Es necesario distinguir entre los agrupamientos políticos no estatales, que por múltiples razones no son aptos para tener una Constitución y aquellos pocos que por su semejanza particular con el Estado, y a pesar de los problemas que de ello se derivan, justifican la recepción del concepto de Constitución. De esta manera, la preocupación central de la Teoría Constitucional, que consiste en suministrar un orden escueto pero fiable de las relaciones políticas así como una orientación fundamental y una moderación del poder público, se deja transponer a la era de la estatalidad relativizada e integrada, sin que por ello el núcleo de esta Teoría, a saber, la idea fundamental de la sumisión de cada titular del poder en el seno de una comunidad política con pretensiones jurídicas superiores, sea modificada. Se trata en consecuencia de una continuación, no de una alteración de la Teoría Constitucional. Esta hipótesis de solución permite una sujeción constitucional tan amplia como posible del poder público, incluso en las condiciones de globalización y de georegionalización. Por otra parte, tiene en cuenta la necesidad de experiencia constitucional pre-estatal en la organización de integración multinacional, a la cual se podrá volver más tarde cuando se elabore una Constitución estatal. Esta hipótesis elude las consecuencias negativas de una integración sin Constitución, sin descuidar, por ello, los peligros que corren parejos a la apertura de la Teoría Constitucional. Es la hipótesis de solución que solventa el dilema constitucional con los menores inconvenientes. ^[60]

54.   De forma dogmática, los agrupamientos no estatales se dejan integrar en la Teoría Constitucional a través de la distinción entre diferentes tipos de Constituciones [Verfassungstypen] existentes, en el seno de una noción de Constitución entendida más ampliamente. Hasta el presente se distingue entre tres tipos de constituciones, según la clase de agrupamiento. Éstas son: la Constitución estatal, la Constitución del Estado federado en el seno de un Estado federal, y llegado el caso, la Constitución de la Unión. Las afirmaciones esenciales de la Teoría Constitucional son aplicables a todos los tipos de Constitución. Otras afirmaciones sólo valen para ciertos tipos de Constitución y pueden, a lo más, ser transpuestas a otras como consecuencia de una adaptación prudente. La toma en consideración de agrupamientos semejantes al Estado no significa, pues, la identificación total de una eventual Constitución de la Unión con una de un Estado. ^[61]

55.   En el seno de la Teoría Constitucional no se ha mantenido todavía ninguna discusión sobre las condiciones de la capacidad constitucional. El concepto de capacidad constitucional no había sido introducido todavía aquí. En consecuencia, sólo nos podemos basar de manera general en el sentido y fin de la Constitución, así como en las cualidades importantes del Estado sobre este aspecto: La preocupación principal y la idea esencial de la Teoría Constitucional (cf. supra) son centrales. La primera condición es que se trata de un agrupamiento, de una colectividad. Además, cada Constitución está limitada a un sólo agrupamiento particular, pudiendo por tanto ser un conjunto compuesto (principio de una Constitución específica para cada agrupamiento). Una "Constitución europea" propiamente dicha, que esté directamente ligada a un territorio o que una sobre un mismo orden los agrupamientos europeos jurídicamente separados como son la UE, el Consejo de Europa, y la OSCE no es, pues, posible. Otras condiciones son: Un nivel elevado de organización y de competencias amplias, porque las Constituciones sólo tienen en cuenta los agrupamientos plenamente desarrollados y con peso político. Por otra parte, tiene que tratarse de una agrupación política con vocación general, pues la institución de la Constitución ha sido desarrollada para el orden jurídico de las comunidades humanas políticas, y no como instrumento de orientación para organizaciones especializados. Además, es necesaria una autonomía suficiente para la ejecución de sus misiones, dado que la institución de la Constitución tiene como fin servir a la autocensura de los aparatos de poder independientes, y no la vigilancia de auxiliares de ejecución. En el caso de un agrupamiento relevante de Derecho internacional público, la independencia de la voluntad política frente a las voluntades particulares de los Estados miembros y de sus gobiernos determina también esta autonomía. Por ello, es necesario que, al menos, una parte significativa de las decisiones esenciales sea remitida a órganos unitarios o bien sometida al principio mayoritario. Si se debía entender el compromiso de Luxemburgo de 1966 como jurídicamente vinculante, se debería en consecuencia negar la capacidad constitucional de las Comunidades europeas hasta finales de los años ochenta. Por último, un agrupamiento político dotado de capacidad constitucional debe descansar sobre una comunidad estrechamente solidaria y responsable, comparable con una comunidad estatal de destino ["Schicksalsgemeinschaft"], porque la función de una Constitución es también la de ser un documento jurídico fundamental que garantice al ciudadano la protección y asistencia de la comunidad. En una Unión supranacional, estas condiciones, en principio, se cumplen. En ciertos casos, la capacidad constitucional puede, no obstante, fracasar por el hecho de que se confiera a los gobiernos de los Estados miembros un control sobre la política de la Unión tan amplio que no se pueda hablar finalmente de una ejecución de misiones autónoma. ^[62]

56.   (II.) La cuestión de la definición de las condiciones conceptuales de la Constitución depende en grado máximo de valoraciones personales, igual que las condiciones de capacidad constitucional y que muchas otras cuestiones de la Teoría Constitucional. Por ello, no se pueden formular afirmaciones necesarias, semejantes a las que serían posibles después de preguntas lógicas. Según el punto de vista contenido aquí, deben darse las características necesarias para la eficacia de la Constitución en cuanto institución jurídica. Son esencialmente características formales, pero algunas también son materiales. No puede haber Constitución en un sentido solamente formal o material. Por ello, mucho de lo que se califica como "Constitución" en la discusión constitucional europea, no es verdaderamente reconocible como Constitución en el sentido de la Teoría Constitucional.

57.   Los requisitos formales especiales de una Constitución de la Unión son: complejo normativo promulgado por un acto normativo general (no hay formación progresiva de una Constitución, ni creación de una Constitución por formación jurídica jurisprudencial); forma escrita; primacía (ello tiene como consecuencia que la Constitución de la Unión sólo puede estar contenida en un pacto constitucional); reforma dificultada y por último la auto-identificación como Constitución. Los requisitos materiales de una Constitución de la Unión son: la disposición organizativa de la Unión; el establecimiento de las relaciones entre la Unión y los Estados miembros (incluso la creación de instrumentos de sanción para el caso de crisis en el que un Estado miembro abandone el régimen constitucional de la Unión); la creación en el seno de la Unión de las condiciones jurídicas necesarias para la formación del poder público supranacional y, por último, la orientación político-filosófica básica de la Unión. ^[63]

58.   (III.) Un problema particular se plantea con el acto constituyente en la Unión supranacional. En primer lugar, el constituyente se determina de forma diferente que en el caso del Estado. En principio, la institución de la Constitución no se establece para un círculo particular de usuarios. El constituyente es aquél que logra promulgar normas que se imponen en el seno de un agrupamiento político y que les atañen con la autoridad de una Constitución en el sentido normativo. En el Estado éste debe ser, en nuestra opinión, el pueblo. Pero éste puede ser también otro titular de poder. Al contrario, en la Unión supranacional el poder constituyente radica necesariamente en los Estados miembros, porque la Constitución sólo puede descansar, en tanto que fuente suprema de Derecho en un agrupamiento internacional, sobre un tratado internacional constitutivo dispuesto como una pacto constitucional, estando reservado a los Estados, de acuerdo con el Derecho internacional público, el poder jurídico de producir tratados internacionales. Incluso si estos Estados hacen participar a otros, el acto constituyente en sí mismo, a saber la conclusión del tratado internacional, en tanto que medida que produce las normas constitucionales, les es atribuible exclusivamente. No puede haber un poder constituyente del pueblo, en el sentido de la Teoría Constitucional democrática, en una unión constitucional internacional. ^[64]

59.   Esto no significa, sin embargo, que la integración del pueblo en el proceso constituyente no tenga importancia. Desde el punto de vista de la Teoría Constitucional democrática, la legitimidad de la Constitución de la Unión debe parecerse tanto como sea posible a la Constitución que emana del pueblo. Desde el punto de vista de la Teoría General del Estado, una gran facultad de integración es además importante, pues al fin y al cabo la Constitución de la Unión debe completar eficazmente las Constituciones de los Estados miembros en su función de integración (cf. supra) ya perjudicada. Las dos recomiendan, insistentemente, una adecuación particular del procedimiento, en el que la conclusión internacional del tratado será completada por etapas procesales de acompañamiento, mediadoras de legitimidad y de fuerza de integración. Una de estas etapas es un doble referendum, en el cual los ciudadanos deciden, como ciudadanos de la Unión, la adopción de la Constitución de la Unión y simultáneamente, como ciudadanos del Estado, la ratificación del pacto constitucional por su Estado miembro. Aparecerán, así, como pertenecientes a dos "pueblos" en el sentido de la Teoría democrática: el pueblo nacional y el pueblo de la Unión, que para algunos no es un pueblo en sentido estatal pero que, como comunidad política y humana universal, puede igualmente conferir una legitimación democrática a su agrupamiento político. Una segunda etapa es la convocatoria de una asamblea "constituyente" encargada de la elaboración de la Constitución, en la que el apoyo necesario para una larga discusión pública está garantizado por las medidas suplementarias de estímulo de una discusión constitucional pública de las dimensiones de la Unión. Estas etapas nos permiten conluir, en primer lugar, un tratado preliminar sobre las modalidades de establecimiento de la Constitución. ^[65]

60.   Otro problema particular es el relativo a la modificación de la Constitución. La distinción entre el poder constituyente originario y el poder constituyente derivado aparece, en la Unión supranacional, a primera vista como problemática. La modificación y la creación de un tratado internacional tal como la Constitución de la Unión se realizan tradicionalmente por los mismos participantes, esto es, los Estados, según los mismos procedimientos, y su modificación no está sometida a ningún límite. Sin embargo, el Derecho de los tratados internacionales permite acordar otros procedimientos de revisión de los tratados (cf. art. 40.1 de la Convención de Viena), por ejemplo la modificación por una mayoría cualificada de Estados miembros o bien la modificación autónoma del tratado por los órganos de la Unión. En este caso, la distinción no es problemática; el poder de modificación es un poder limitado, que ha sido creado sólamente por el tratado. Nosotros proponemos aquí tres procedimientos diferentes, escalonados, según el alcance de la modificación, a la cual el pueblo de la Unión y, llegado el caso, su representación, deben estar también adheridos. Las modificaciones de menos importancia pueden, así, ser consideradas sin la aprobación de todos los Estados miembros.

61.   En virtud de su posición en tanto que "señores del Tratado", los Estados miembros pueden pasar por alto las disposiciones del pacto constitucional concerniente al procedimiento de modificación. Esto mismo vale respecto de los límites ‑escritos o no escritos- de la modificación constitucional. El poder de los Estados miembros para convenir tratados, que deriva de la soberanía, no está limitado por la adecuación del tratado constitutivo en pacto constitucional. Un tratado de modificación extra-constitucional sería, por tanto, válido en Derecho internacional. Significaría, no obstante, una ruptura con el orden antiguo, la abolición por lo menos implícita de la Constitución y, llegado el caso, un nuevo acto constituyente. Por eso mismo se perdería la legitimación democrática particular que resultaría del procedimiento complejo concomitante y se aplicaría a la antigua Constitución, es decir, al tratado constitutivo en su forma antigua en tanto que pacto constitucional. ^[66]

62.   C. Los Tratados constitutivos de la Unión Europea no son una Constitución, a pesar de que cumplen sin problema la mayor parte de requisitos de una Constitución. Hasta la introducción de la multa coercitiva (art. 171.2 [hoy art. 228.2] TCE, art. 143.2 TCEEA), no había instrumentos de sanción que impusieran a ciertos Estados miembros, cuando realizasen violaciones sustanciales del Tratado, el regreso al orden constitucional. Así, los Tratados dejaban cuestiones pendientes que, para el funcionamiento de la comunidad, son de una importancia elemental. Hasta la reforma de Amsterdam, faltaba, por otra parte, la fijación escrita global de los valores fundamentales y ideas directrices de la Unión (cf. en adelante el art. 6.1 TUE). Con la auto-identificación en tanto que Constitución, hoy ya sólo falta un rasgo característico indispensable en la Constitución, puesto que su conveniencia no se debe subestimar. Con ello se manifiesta la determinación -hasta aquí inexistente- de los Estados miembros a admitir una Constitución para su organización de integración, con la revalorización política de esta Unión resultante. ^[67]

63.   D. La creación de una Constitución para la Unión Europea será una de las grandes labores de este decenio. Hoy ya se plantea en consecuencia la cuestión de las exigencias admitidas en la Constitución de la Unión supranacional.

64.   (I.) Desde el punto de vista de una Teoría Constitucional general relativa a la Unión supranacional, las exigencias conceptuales y de redacción ocupan el primer plano. La Constitución de la Unión debe cumplir las mismas funciones que la Constitución del Estado, en cuanto que éstas no están ligadas al Estado como tal, y al mismo tiempo debe tener en cuenta la dinámica de la Unión, unir continuidad y cambio y tener en cuenta su naturaleza jurídica propia como tratado internacional. Todo esto debe acordarse lo más exactamente posible en múltiples versiones lingüísticas, sin perder en claridad. Ello sobrepasa lo que la Constitución tradicional del Estado debe realizar. En consecuencia, no se impone un acto constituyente apresurado sino pensado detenidamente.

65.   Importante es la exigencia de transparencia. Ya que la Unión supranacional es necesariamente complicada, su Constitución no debe conducir a nuevas complicaciones que deberían evitarse. Solo debe haber, por ejemplo, un único documento constitucional, redactado de forma clara y para un solo agrupamiento político supranacional teniendo una sola personalidad jurídica, así como una estructura orgánica única y clara. Este documento sólo debería prever un número limitado de procedimientos decisorios estructurados simplemente -y por ello acomodarse también, llegado el caso, a pérdidas mínimas de eficiencia. Porque debe, como Constitución evolutiva [Wandelverfassung] de una Unión supranacional dinámica, ser más frecuentemente adaptada a los cambios en los problemas o a nuevas perpectivas que las Constituciones estatales, debería facilitar las modificaciones desde un punto de vista técnico-jurídico por una construcción consecuente en módulos, donde las cuestiones de la misma naturaleza o conexas estén concentradas siempre que sea posible en complejos cerrados de reglamentación. Por ejemplo, sería oportuno reunir todas las reglas de procedimiento importantes en un solo módulo.

66.   Por otra parte, es necesario tener en cuenta la inteligibilidad, porque una Constitución, incluso la Constitución de la Unión, aunque no es una obra jurídica para especialistas, se dirige directamente a todos los juristas en su esfera de aplicación ‑estos deben tener en cuenta en caso de la creación, la aplicación y el desarrollo jurisprudencial del Derecho ordinario-, así como a los ciudadanos. Se impone, así, una técnica de reglamentación tan poco complicada como sea posible, una utilización más flexible de cláusulas legales generales como en las Constituciones estatales, así como una renuncia tan amplia como sea posible a reglamentaciones burocráticas detalladas. Además, es necesario un estilo de lenguaje atractivo a la identificación, porque una Constitución no es simplemente una obra jurídica, es también un manifiesto político que incita a cada uno a identificarse con la Comunidad.

67.   Los Tratados constitutivos de la Unión Europea están, en su forma actual, tan alejados de estas exigencias, que una transformación y una fusión en un pacto constitucional no parecerían adecuados sin una profunda reforma. En caso de la creación de una Constitución, una parte importante del Derecho primario debería ser reformulado. Sólo la construcción en módulos, con sectores de reglamentación separados, ha sido ya realizada en parte en la tercera parte del TCE, tratándose de diferentes políticas. ^[68]

68.   Desde el punto de vista de una Teoría Constitucional general para la Unión supranacional, existen también exigencias materiales. Entre ellas, primeramente la cláusula de homogeneidad ya mencionada. Además, son necesarias numerosas reglamentaciones relativas a los fundamentos, como por ejemplo, sobre la personalidad jurídica de la Unión, sobre los deberes fundamentales de los Estados miembros, respectivamente sobre la fidelidad general en el seno de la Unión, así como sobre los principios de reparto de competencias. La Constitución de la Unión debería incluir también fundamentos en sentido estricto, esto es, contener las normas jurídicas indispensables para el funcionamiento de la Unión como organización supranacional de integración. Éstas, en el caso de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas, deberían ser desarrolladas en gran parte por la jurisprudencia. También debería abordar la validez directa del Derecho de la Unión en el interior de los Estados, la independencia de los órdenes jurídicos supranacional y estatal, así como la primacía del Derecho de la Unión. Además, debería promulgar disposiciones sobre la ejecución del Derecho de la Unión, es decir, tener preparados los instrumentos de sanción pudiendo ir más allá de los que existieran hasta entonces en la Unión Europea; pero incluir también soluciones preventivas para la ejecución cotidiana del Derecho de la Unión. Así, podría figurar ya en la Constitución la aplicabilidad inmediata de las directivas, tras la superación del plazo de transposición, o bien una responsabilidad rigurosa de los Estados, según el Derecho de la Unión. Por último, la Constitución de la Unión debería reglamentar la adhesión, la salida y la exclusión de los Estados miembros, así como el procedimiento a seguir. Al contrario, y debido a la dinámica de la Unión, las afirmaciones generales relativas a las exigencias sobre la organización de las competencias son apenas posibles. Las normas sobre competencias deben formularse con prudencia, a fin de prevenir una interpretación excesiva. El principio de subsidiaridad debería ser utilizado, en primer lugar, como un principio general de reparto de competencias característico de la Teoría General del Estado. ^[69]

69.   (II.) Sobre las exigencias especiales en la Constitución de una Unión supranacional liberal y democrática, la aportación de nuestro estudio se limita a hacer algunas reflexiones sumarias sobre consideraciones y aspectos particulares. El Derecho organizativo, con el fin de realizar la democracia a escala de la Unión, debería ser introducido de tal manera que la legitimación democrática sea en primer lugar transmitida por el pueblo de la Unión y su representación popular, mientras que la legitimación extranjera y mas debil a través de los pueblos de los Estados miembros y de los parlamentos nacionales que la representan sólo quedaría complementaria (prioridad democrática de la legitimación por el pueblo de la Unión). Por lo menos, el peso político en el seno de la Unión debe, siguiendo en esto el progreso de la integración, pasar un día del órgano federal, que es el Consejo, al Parlamento de la Unión, así como a otros órganos de la Unión elegidos o legitimados indirectamente por el pueblo de la Unión. Sin embargo, teniendo en cuenta la legitimación suplementaria por los pueblos de los Estados encontrándose detrás los gobiernos en el seno del Consejo, será suficiente en la perspectiva de la teoría democrática, al menos durante un largo periodo de transición, que las medidas esenciales no puedan ser tomadas sin el acuerdo del Parlamento de la Unión. Este último debe ser adaptado a sus misiones. Por ello, el Parlamento europeo debe ser reformado de tal manera que ya no se componga de los representantes "de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad" (art. 189 TCE, 107 TCEEA, 20 TCECA) sino "del Pueblo en la Unión". Por otra parte, el reparto desigual de escaños entre los Estados, proporcional a la importancia de la población, debe suprimirse paralelamente a los progresos de la integración. ^[70]

70.   Con el fin de transponer el ideal común de los derechos humanos / de la dignidad del hombre, la Constitución de la Unión debe garantizar los derechos fundamentales y asegurar su protección efectiva. Por ello, es necesario un artículo más amplio sobre los derechos fundamentales que no se contente con una cobertura técnico-jurídica, sino que satisfaga también la función de integración de la Constitución por formulaciones atractivas a la identificación. Al contrario, la puesta a punto de un catálogo de derechos fundamentales sólo es oportuna si éste último constituye el resultado de un proceso intenso de descubrimiento y afirmación de la identidad, en el cual un público amplio y con las dimensiones de la Unión ha participado activamente. Los trabajos del "comité" instituido por el Consejo europeo no deben, pues, conducir enseguida al voto de un catálogo de derechos fundamentales, sino servir, de base fértil para una discusión europea sobre los derechos fundamentales. La adhesión a convenciones internacionales referentes a los derechos humanos no será -en tanto que garantía suplementaria- acusada por un catálogo original de derechos fundamentales. En particular, una adhesión al Convenio Europeo de los Derechos Humanos en tanto que complemento a un sistema de derechos fundamentales original no es menos oportuno para la Unión Europea que para sus Estados miembros.

71.   Con el fin de asegurar el manejo constitucional de las reglas de competencia, una Constitución liberal y democrática de la Unión no debería incluir reglas de competencia subsidiaria sobre el modelo del artículo 235 (hoy 308) TCE, 203 TCEEA, 95 TCECA, o bien al menos limatarlas en el sentido de la idea de Comunidad de Derecho por condiciones severas estrictas de orden material y formal. Por otro lado, debería ser tenido en cuenta un recurso excepcional sobre las competencias, como vía de Derecho particular para los Estados miembros, obligando al Tribunal de Justicia a decidir la cuestión de las competencias, de nuevo, por un procedimiento particular y de composición amplia, por ejemplo incluyendo jueces de Tribunales Supremos de los Estados miembros o de Tribunales Constitucionales. En vista del ideal del Estado social como valor fundamental de la Unión, deben integrarse en la Constitución un principio del Estado social general o bien los derechos sociales fundamentales y constituir un contrapeso jurídico general a los principios estructurales de política económica, así como a los derechos y libertades fundamentales que se dirigen a la libre actividad económica. Además, deben incorporarse incluso para la utilización de medios de financiación. Sin embargo, las fuerzas sociales deberán suministrar una aportación considerable para la defensa del Estado social tanto en la Unión supranacional como en el Estado. La Constitución de la Unión sólo puede actuar aquí como sostén, en lo que pone el acento de forma análoga al art. 191 TCE para los partidos políticos, sobre la importante función política y social de los grupos de intereses de las dimensiones de la Unión como son los sindicatos, las patronales, las asociaciones profesionales, etc. ^[71]

72.   El presente estudio ha revelado la imagen de una nueva forma de organización que se sale del marco establecido. Es una forma de organización complicada que requiere constantemente de los que dedican un alto grado de esfuerzo intelectual. Por tanto, los europeos desean el poder enérgico de una comunidad geo-regional en respuesta a las exigencias de la globalización y de la georegionalización, sin por ello poner en cuestión sus valores fundamentales o abandonar las particularidades nacionales. Han encontrado una solución que permite esto ampliamente y que abre la perspectiva de un paso suave hacia un Estado federal europeo. Para hacer esto la política, la práctica y la ciencia, deben realizar sin pausa difíciles transposiciones e innovaciones, sin pausa domar, adaptar y desarrollar ciertos conceptos tradicionales y cerrados de la Teoría General del Estado o de la Ciencia jurídica. ¿Cómo podría una solución así ser fácil al mismo tiempo?

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