III. Grundsätze der Verfassung

[I. Vorbemerkung (1999/2000-1)] [II. Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte (1999/2000-1)] [IV. Finanzverfassung] [V. Staatskirchenrecht] [VI. Deutschland in der EU]

Nach dem Zweiten Weltkrieg und nach der deutschen Wiedervereinigung hat sich die Frage gestellt, inwiefern das Grundgesetz den Bund dazu verpflichtet, Wiedergutmachung für Vermögensverluste unter dem Nationalsozialismus, der sowjetischen Besatzung und dem Regime der Deutschen Demokratischen Republik zu leisten. Ein Urteil vom 11. April 2000[79] faßt jetzt den Stand der Verfassungsrechtsprechung zu dieser Frage zusammen.[80] Mehrere Verfassungsbeschwerden gegen die aktuelle Regelung der Wiedergutmachung im Entschädigungs- und Ausgleichsgesetz von 1994 blieben ohne Erfolg.

Das Bundesverfassungsgericht räumte zunächst mit einem verbreiteten Mißverständnis auf: Aus den Grundrechten des Grundgesetzes läßt sich keine Pflicht der Bundesrepublik zur Wiedergutmachung von Unrecht herleiten, das eine nicht an das Grundgesetz gebundene Staatsgewalt zu verantworten hat. Dabei ist es unerheblich, ob es sich um eine ausländische oder frühere deutsche Staatsgewalt handelt. Insbesondere lassen sich dem Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) keine Vorgaben entnehmen.[81] Mit diesen Aussagen wird das Gericht der Tatsache gerecht, daß Freiheitsrechte wie das Eigentumsrecht allein auf die Abwehr zukünftiger Eingriffe durch eine der Verfassung unterworfene Hoheitsgewalt gerichtet sind. Vorgänge außerhalb ihres zeitlichen oder räumlichen Geltungsbereiches berühren sie nicht. Restitutions- oder Kompensationsrechte zur Aufarbeitung fremden Unrechts sind deswegen nicht ausgeschlossen. Sie müssen aber gegebenenfalls als Leistungs- und nicht als Abwehrrechte konzipiert und dementsprechend formuliert werden.

Das bedeutet nicht, daß der Staat nach freiem Belieben über die Wiedergutmachung entscheiden kann: Das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip verlangt, daß die staatliche Gemeinschaft in der Regel die Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal entstanden sind und eher zufällig nur einzelne Bürger oder Bürgergruppen getroffen haben. Daraus folgt aber keine automatische Abwälzung der Last sondern nur die Pflicht zu einer Lastenverteilung nach Maßgabe einer gesetzlichen Regelung. Erst diese kann dann konkrete Ausgleichsansprüche begründen. Der Gesetzgeber hat dabei einen besonders weiten Gestaltungsspielraum, und zwar sowohl hinsichtlich der Art als auch des Umfanges der Wiedergutmachung. Er muß lediglich die Rechtsstaatlichkeit wahren, zu der auch die Grundidee der materiellen Gerechtigkeit gehört. Und er ist an den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden; dies hatte die Verfassungsbeschwerden gegen die bestehende Regelung erst ermöglicht. Wegen des weiten Gestaltungsspielraumes des Gesetzgebers geht der Gleichheitssatz aber bei diesem Regelungsgegenstand nicht über ein bloßes Willkürverbot hinaus.[82]

IV. Finanzverfassung

[I. Vorbemerkung (1999/2000-1)] [II. Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte (1999/2000-1)] [III. Grundsätze] [V. Staatskirchenrecht] [VI. Deutschland in der EU]

Von den Entscheidungen der Jahre 1999/2000 kommt die größte Bedeutung dem Urteil vom 11. November 1999 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich [83] zu. Jedenfalls war dies die Entscheidung, um die am heftigsten, mit dem höchsten Aufwand und mit der größten öffentlichen Anteilnahme gestritten wurde.[84] Denn es ging um das Thema, das seit einigen Jahren in den meisten öffentlichen Diskussionen in Deutschland im Vordergrund steht: die Verteilung von Geld. Die unbefriedigende wirtschaftliche Entwicklung und die bedrohliche finanzielle Lage vieler Länder und Gemeinden haben dazu geführt, daß dieses Thema jetzt auch die Beziehungen zwischen dem Bund und den Ländern, der Länder untereinander und innerhalb der Länder zwischen Land und Gemeinden dominiert. Wann immer es um die Verteilung der knapper gewordenen öffentlichen Einnahmen geht, sei es beim bundesstaatlichen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern oder beim kommunalen Finanzausgleich innerhalb der Länder, ist mit politischem Streit und späteren Verfahren vor den Verfassungsgerichten zu rechnen.[85] Schon deswegen ist es unwahrscheinlich, daß die Entscheidung von 1999 die letzte bleiben wird.

Die Verteilung der Steuererträge auf Bund und Länder ist im Grundgesetz in Art. 106 ff. eingehend geregelt. Sie erfordert ein besonderes Gesetz, das Finanzausgleichsgesetz. Dieses muß zahlreichen verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht werden. Das Bundesverfassungsgericht hatte diese Vorgaben in seiner Rechtsprechung umfassend und differenziert entfaltet und damit eine im internationalen Vergleich einzigartige normative Rückbindung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs gesichert.[86] Art. 106 ff. GG konstituieren ein geschlossenes mehrstufiges Verteilungs- und Ausgleichssystem, das insgesamt eine angemessene Teilhabe aller föderalen Einheiten am Ertrag der Volkswirtschaft gewährleisten soll. In diesem System, das einen "tragenden Pfeiler der bundesstaatlichen Ordnung" bildet,[87] erfüllt jede Stufe ihre eigene Aufgabe. Die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung schließt es aus, einzelne Stufen zu überspringen oder funktionell auszutauschen oder gar das Finanzverfassungsrecht als Recht minderer Geltungskraft aufzufassen, das abweichenden politischen Kompromissen zugänglich ist.[88]

Der Aufbau des Systems läßt sich grob vereinfachend wie folgt darstellen:[89] Auf einer ersten Stufe erfolgt eine am Bedarf zu orientierende, in der Praxis allerdings eher machtpolitisch bestimmte allgemeine Aufteilung zwischen den Ebenen Bund und Länder (vgl. Art. 106 Abs. 3 und 4 GG). Sodann wird ein Eigenanteil für jedes Land definiert (vgl. Art. 107 Abs. 1 GG). Auf der dritten Stufe müssen dann einige Länder im Rahmen des (horizontalen) Länderfinanzausgleichs etwas von diesem Eigenanteil zum Zwecke eines solidarischen Ausgleichs abgeben (vgl. Art. 107 Abs. 2 S. 1 und 2 GG). Hier liegt der Schwerpunkt der Solidarität, denn auf der vierten, abschließenden Stufe sollen lediglich ergänzende Korrekturen durch den Bund erfolgen (Bundesergänzungszuweisungen, vgl. Art. 107 Abs. 2 S. 3 GG). Weil die solidaritätspflichtigen Länder die Solidaritätslasten unmittelbar tragen, ist die Bereitschaft groß, um der erhoffen unmittelbaren Vorteile wegen das Finanzausgleichsgesetz vor dem Bundesverfassungsgericht anzugreifen.

Die Klage, über die jetzt entschieden wurde, richtete sich gegen das Finanzausgleichsgesetz von 1993. Dieses hatte nach der deutschen Wiedervereinigung erstmals die extrem steuerschwachen neuen Bundesländer in den Länderfinanzausgleich einbezogen. Das belastete die alten Länder empfindlich. Außerdem schienen zahlreiche einzelne Regelungen nicht den Maßstäben zu entsprechen, die das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf Normalsituationen entwickelt hatte. Einige finanzstarke Länder wollten das jetzt überprüfen lassen. Darüber hinaus forderten sie mit einer neuen Argumentationslinie, den solidarischen Ausgleich allgemein in seiner Reichweite zu reduzieren: Ein aus dem Bundesstaatsprinzip folgendes "Gebot des föderalen Wettbewerbs" verlange, daß der Finanzausgleich die finanziellen Grundlagen eines Wettbewerbs zwischen den Ländern erhalte und deshalb finanzielle Unterschiede in der Ausstattung der Länder bewahre.[90] Dies war der Versuch, Prämissen der sogenannten ökonomischen Theorie des Föderalismus in die Interpretation der Finanzverfassung einzuführen. Dabei sollten die Grenzen des Ausgleichs nach dem "Grundsatz der hälftigen Teilung" zu bestimmen sein, der aus der Grundrechtsdogmatik übertragen werden sollte, allerdings auch dort sehr umstritten ist.[91] 

1) Das Bundesverfassungsgericht referierte diese Argumentation im Urteilstatbestand, ging aber in den Entscheidungsgründen nicht darauf ein. Das überrascht, weil die Ansichten des Berichterstatters, soweit sie bekannt waren, etwas anderes hätten erwarten lassen. Außerdem hatte sich in der Literatur ein lebhafter Streit über die Theorie (oder Ideologie?) des Wettbewerbsföderalismus entwickelt.[92] Am meisten überraschte das Gericht aber dadurch, daß es - unter Einbeziehung der von keinem Verfahrensbeteiligten problematisierten vertikalen Ertragsaufteilung - unvorbereitet einen neuartigen Ansatz zur Konkretisierung der finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben entwickelte. Dieser geht von der Prämisse aus, daß die Finanzverfassung keine unmittelbar vollziehbaren Maßstäbe enthalte und das Finanzausgleichsgesetz daher nicht unmittelbar daran anknüpfen könne. Für alle Stufen des Verteilungs- und Ausgleichssystems gebe es Regelungen, die auf unbestimmten Begriffen aufbauten und zunächst durch eine politische Entscheidung operabel gemacht werden müßten. Der Gesetzgeber sei daher verpflichtet, vor der Durchführung des eigentlichen Finanzausgleichs zunächst das im Grundgesetz nur in unbestimmten Begriffen festgelegte System durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen. Zu diesem Zwecke forderte das Bundesverfassungsgericht ein dem Finanzausgleichsgesetz vorgeschaltetes Maßstäbegesetz.[93]

Der Gesetzgeber hat also einen doppelten Auftrag: In einem ersten Akt muß er die verfassungsrechtlichen Grundsätze inhaltlich verdeutlichen und seine verfassungskonkretisierenden Maßstäbe der Zuteilung und des Ausgleichs tatbestandlich benennen. In einem zweiten Akt muß er aus diesen Maßstäben die konkreten Folgerungen ziehen. In einem dritten Akt folgt dann die Abwicklung durch die Exekutive. Der Verteilungsvorgang beruht damit insgesamt auf drei Rechtsquellen: dem Grundgesetz, das in der Stetigkeit des Verfassungsrechts die allgemeinen Prinzipien vorgibt; dem Maßstäbegesetz, das langfristig geltende Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäbe setzt und damit ebenfalls eine gewisse Kontinuität sichert; und schließlich dem Finanzausgleichsgesetz, das die kurzfristigen Folgen im einzelnen festlegt, also in erster Linie der Abwicklung dient. Die Bildung langfristig geltender Maßstäbe soll dabei sicherstellen, daß Bund und Länder die verfassungsrechtlichen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren, ihnen dieselben Indikatoren zugrundelegen, die haushaltswirtschaftlichen Grundlagen gewährleisten und die Mittelverteilung transparent machen. Ein zeitlicher Abstand zwischen Maßstäbe- und Finanzausgleichsgesetz soll die Maßstabsbildung gegen den Einfluß kurzsichtiger Interessenpolitik abschirmen. Das Bundesverfassungsgericht versprach sich - und forderte - von der Vorschaltung eines Maßstäbegesetzes eine größere Rationalität und einen geringeren Einfluß politischen Verhandelns.[94]

Die Rechtsfigur des Maßstäbegesetzes ist in der Literatur überwiegend auf Skepsis gestoßen.[95] Sie verfolgt das achtbare Ziel einer Rationalisierung und Entpolitisierung des Finanzausgleichs, stößt aber auf verschiedene Zweifel und Bedenken. So lassen die detaillierten Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht aus Art. 106 ff. GG für die Konzeption des Maßstäbegesetzes hergeleitet hat (siehe unten, b), Zweifel daran aufkommen, ob dem Gesetzgeber tatsächlich Raum für eine eigenständige Maßstabsbildung auf dritter Ebene zwischen Verfassung und Finanzausgleichsgesetz bleibt. Außerdem haben die politischen Querelen bei der ersten Erarbeitung eines Maßstäbegesetzes 2000/2001 den Eindruck hinterlassen, daß mit dem vorgeschalteten Gesetz die politische Auseinandersetzung nicht etwa ausgeschaltet sondern ebenfalls vorgeschaltet wird. Weil die Interessen der meisten Länder im Finanzausgleich längerfristig konstant bleiben, schlagen sie auf die Formulierung der Maßstäbe durch; die politische Agitation wird lediglich in einer verfassungsrechtlichen oder staatstheoretischen Argumentation versteckt.

Schließlich stößt die Einführung einer neuen Kategorie von Gesetzen durch eine Gerichtsentscheidung auf methodische Bedenken.[96] Die Entwicklung neuer materieller Anforderungen im Wege der verfassungsrichterlichen Rechtsfortbildung ist nicht ungewöhnlich. Eine richterrechtliche Rechtsfigur formeller Art würde die funktionalrechtlichen Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit jedoch überschreiten. Neue Formen und Verfahren der gesetzgeberischen Tätigkeit - wie hier ein zweistufiges Regelungsverfahren mit einem vorgeschalteten zweiten Gesetz und einem zeitlichen Abstand zwischen den beiden Verfahrensstufen - können nur über den Weg der Verfassungsänderung eingeführt werden. Etwas anderes gälte allenfalls dann, wenn sich aus einzelnen einschlägigen Form- und Verfahrensregelungen im Grundgesetz konkrete Anhaltspunkte für die Entwicklung dieser Rechtsfigur herleiten ließen. Das ist bei den Regelungen der Art. 106 ff., die in keiner Weise konkret auf das Erfordernis eines zweiten Gesetzes schließen lassen, nicht der Fall. Das Bundesverfassungsgericht bleibt dementsprechend eine eingehende, auf formelle Einzelregelungen gestützte Begründung schuldig. Man wird daher entgegen dem Urteil von 1999 nur davon ausgehen können, daß der Gesetzgeber nach eigenem Ermessen ein gesondertes Maßstäbegesetz voranstellen kann, vielleicht sogar, daß das Grundgesetz ihm dies nahelegt, nicht aber, daß es ein vorgeschaltetes Maßstäbegesetz kategorisch voraussetzt.

Ausgeschlossen erscheint zudem eine Selbstbindung des Gesetzgebers.[97] Das Grundgesetz kennt generell keine Einschränkungen der Lex-posterior-Regel. Auch qualifizierte staatsorganisatorische Gesetze wie in den Verfassungen romanischer Staaten (lois organiques, leyes orgánicas etc.) sind ihm grundsätzlich fremd. Ausnahmen sind möglich, müssen aber, wie das Beispiel des Art. 109 Abs. 3 GG zeigt, besonders in der Verfassung geregelt werden. Nach Art. 109 Abs. 3 GG können in einem gesonderten Gesetz für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht aufgestellt werden, an die später die Haushaltsgesetzgeber in Bund und Ländern gebunden sind. Nicht nur, weil auch die Länder betroffen sind, sondern auch deswegen, weil das Haushaltsgrundsätzegesetz den Haushaltsgesetzgeber im Bund bindet, war eine verfassungsrechtliche Regelung dieses Gesetzestyps unerläßlich. Das gleiche gälte für ein den Finanzaugleichsgesetzgeber rechtlich bindendes Maßstäbegesetz. Eine lediglich politische Selbstbindung würde den vom Bundesverfassungsgericht verfolgten Zielen indessen kaum gerecht. 

2) Das Bundesverfassungsgericht erörterte ausführlich die inhaltlichen Anforderungen, die das Grundgesetz an das Maßstäbegesetz hinsichtlich der einzelnen Stufen des Verteilungs- und Ausgleichssystems stellt.[98] Seine Ausführungen zu diesem Thema brachten nichts grundlegend Neues, sondern faßten im wesentlichen das Ergebnis der bisherigen Rechtsprechung zusammen.[99] Dies gilt auch für die in der politischen Diskussion gern zitierte Aussage, daß der Länderfinanzausgleich die unterschiedliche Finanzkraft der Länder nur angemessen annähern, nicht aber völlig angleichen darf. Die Solidarität zwischen den Gliedstaaten im Bundesstaat soll die Unterschiede mindern aber nicht einebnen (Nivellierungsverbot).[100] Wo genau die Grenze liegt, blieb weiterhin offen; eine Anhebung der finanzschwachen Länder auf 95 Prozent der durchschnittlichen Länderfinanzkraft erschien aber jedenfalls vertretbar.[101] Das Gericht nahm zudem zu einer Fülle von Detailfragen Stellung, die die Experten in den Finanzministerien und in der Wissenschaft beschäftigen. Da sich einige dieser Detailfragen erheblich auf die Berechnung der Länderanteile in der Praxis auswirken, sind hier manche nicht eindeutige oder abstrakt gehaltenen Urteilspassagen zur willkommenen Munition in der aktuellen politischen Auseinandersetzung über die Neuordnung des Finanzausgleichs geworden. 

3) Die heute anstehende Neuordnung wurde notwendig, weil das Finanzausgleichsgesetz von 1993 den vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten Vorgaben in mancher Hinsicht nicht entsprach. Das Gericht erklärte das Gesetz aber nicht etwa für nichtig, wie es § 78 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes für verfassungswidrige Gesetze vorsieht. Es erklärte es auch nicht für mit dem Grundgesetz unvereinbar, was trotz festgestellter Verfassungswidrigkeit eine übergangsweise weitere Anwendung zur Vermeidung ungewollter Härten erlaubt hätte. Es verweigerte sogar ausdrücklich[102] die im Normenkontrollverfahren geforderte abschließende verfassungsrechtliche Würdigung des Gesetzes. Es wählte stattdessen eine pragmatische Lösung, die darauf Rücksicht nimmt, daß der Gesetzgeber selbst eine Revision des Gesetzes bis 2005 geplant hatte. Nach dem Urteilstenor gilt das Gesetz als Übergangsrecht fort, und zwar bis spätestens Ende 2004, wenn der Gesetzgeber bis Ende 2002 das geforderte Maßstäbegesetz schafft [was geschehen ist, vgl. das Maßstäbegesetz vom 09.09.2001]. In der Urteilsbegründung heißt es, das Gesetz werde [erst] mit dem 1. Januar 2003 bzw. 2005 verfassungswidrig und nichtig.[103] Das ist logisch widersprüchlich, denn dasselbe Gesetz kann nicht zunächst verfassungsmäßig sein und dann plötzlich verfassungswidrig werden. Etwas anderes gälte nur bei einer Änderung der zugrundeliegenden tatsächlichen Umstände, doch davon ist hier nicht die Rede. Außerdem ist es widersprüchlich, ausdrücklich auf eine abschließende verfassungsrechtliche Würdigung zu verzichten und dennoch eine - wenn auch nur zukünftige - Verfassungswidrigkeit anzunehmen. Ein dritter Widerspruch liegt darin, daß die zukünftige Verfassungswidrigkeit anscheinend von einer Bedingung abhängig gemacht wird, nämlich davon, daß der Gesetzgeber nicht, wie von ihm gefordert, neue Regelungen getroffen hat. Die Verfassungsmäßigkeit einer bestehenden Regelung kann schon logisch nicht davon abhängig sein, ob und wodurch die Regelung später abgelöst wird. - Wie dieses Rätsel zu lösen ist, bleibt schleierhaft. Man wird wohl am ehesten davon ausgehen können, daß es sich hier um eine Unvereinbarkeitserklärung mit großzügiger Fristsetzung handelt. In diesem Sinne wird man die Entscheidungsformel und ihre engere Begründung vielleicht umdeuten können.

V. Staatskirchenrecht

[I. Vorbemerkung (1999/2000-1)] [II. Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte (1999/2000-1)] [III. Grundsätze] [IV. Finanzverfassung] [VI. Deutschland in der EU]

Das Grundgesetz enthält keine eigenen Regelungen zum Verhältnis von Staat und Kirche, sondern greift auf einschlägige Bestimmungen aus der Weimarer Reichsverfassung von 1919 (= WRV) zurück, die es durch eine ausdrückliche Verweisung (Art. 140 GG) inkorporiert. Mit Art. 137 Abs. 5 S. 1 WRV übernimmt es auch die Besonderheit, daß die großen traditionellen Religionsgemeinschaften den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts besitzen. Die religiös-weltanschauliche Neutralität des Staates wird dadurch nicht berührt; eine Staatskirche gibt es nicht (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 1 WRV). Die großen Kirchen genießen aber eine Reihe von Privilegien. Insbesondere werden sie, obwohl nur gesellschaftliche Organisationen, hoheitlich tätig. Sie verfügen in innerkirchlichen Angelegenheiten über eine eigene normsetzende Gewalt und eine eigene Gerichtsbarkeit. Sie können öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse begründen und öffentlich-rechtliche Einrichtungen schaffen. Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV sind sie sogar berechtigt, Steuern zu erheben (Kirchensteuer). Für den Bürger bedeutet dies allerdings keine Einschränkung seiner Rechte, denn er kann sich der Hoheitsgewalt seiner Kirche jederzeit durch Austritt entziehen.

Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 S. 2 WRV können auf Antrag weitere Religionsgemeinschaften den Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft erlangen, wenn sie durch ihre Verfassung und die Zahl ihrer Mitglieder die Gewähr der Dauer bieten. Davon haben bisher vor allem kleinere christliche Kirchen und jüdische Religionsgemeinschaften Gebrauch gemacht. In den letzten Jahren ist die Diskussion aufgekommen, ob der öffentlich-rechtliche Status unter dem Grundgesetz nicht weitere, in Art. 137 Abs. 5 WRV nicht genannte Voraussetzungen haben muß wie die Verfassungstreue, die Rechtstreue und ein Minimum an Loyalität und Kooperationsbereitschaft gegenüber dem Staat.[104] Mit dieser Frage mußte sich das Bundesverfassungsgericht jetzt in einem Urteil vom 19. Dezember 2000 zum Körperschaftsstatus für die Zeugen Jehovas [105] auseinandersetzen. Der Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas (Jehovah's Witnesses/Témoins de Jéhova) war der öffentlich-rechtliche Status wegen ihrer religiös bedingten Distanz zum Staat und Zweifeln an ihrem Bekenntnis zur Demokratie und Toleranz verweigert worden.[106]

Die Entscheidung präsentiert die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Status wie in einem Lehrbuch. Am Anfang steht, als geschriebene Voraussetzung, die Gewähr der Dauer. Hier ist eine prognostische Einschätzung auf der Grundlage des gegenwärtigen Mitgliederbestandes der Religionsgemeinschaft und ihrer Verfassung im übrigen erforderlich. Dabei bezeichnet der Begriff der "Verfassung" nicht etwa die rechtliche Satzung sondern den tatsächlichen Gesamtzustand der Gemeinschaft (Indizien: Finanzausstattung, Alter der Vereinigung, Intensität des religiösen Lebens; nur beschränkt aussagekräftig: die bisherige Rechtsnatur der Vereinigung). Ein eschatologischer Glaube (an den bevorstehenden Weltuntergang) steht einer positiven Einschätzung der Dauerhaftigkeit im übrigen nicht entgegen.[107]

Aus der Wertordnung des Grundgesetzes ergeben sich weitere, ungeschriebene Voraussetzungen. Der Wortlaut des Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 S. 2 WRV schließt dies nicht aus. Die Vergünstigungen des öffentlich-rechtlichen Status bewirken mit den erhöhten Einflußmöglichkeiten auch die erhöhte Gefahr eines Mißbrauchs zum Nachteil der Religionsfreiheit der Mitglieder oder anderer Verfassungsgüter. Hier kommt die Verantwortung des Staates für den Schutz der Menschenwürde und der Grundwerte der Verfassung zum Tragen.[108]

Eine Religionsgemeinschaft, die Körperschaft des öffentlichen Rechts werden will, muß rechtstreu sein.[109] Sie muß die Gewähr dafür bieten, daß sie das geltende Recht auch ohne die Drohung staatlicher Sanktionen beachten, insbesondere die ihr übertragene Hoheitsgewalt nur in Einklang mit Verfassung und Gesetz ausüben wird. Dies folgt schon aus der Bindung aller öffentlichen Gewalt an das Recht (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG). Die bei vielen Glaubensrichtungen anzutreffenden Vorbehalte zugunsten des Gewissens in einzelnen, unausweichlichen Konfliktfällen stehen dem Körperschaftsstatus allerdings nicht grundsätzlich entgegen.[110]

Die Religionsgemeinschaft muß des weiteren die Gewähr dafür bieten, daß ihr Wirken die in Art. 79 Abs. 3 GG umschriebenen fundamentalen Verfassungsprinzipien (Menschenwürde, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatlichkeit), die Grundrechte und die Grundprinzipien des freiheitlichen Religions- und Staatskirchenrechts des Grundgesetzes (Religionsfreiheit, Parität der Religionen und Bekenntnisse, Neutralität des Staates) nicht gefährden wird. Dies zu beurteilen, setzt eine komplexe Prognose mit einer typisierenden Gesamtbetrachtung und Gesamtwürdigung aller erheblichen Umstände voraus. Maßgeblich ist dabei nicht der Glaube sondern das tatsächliche Verhalten der Gemeinschaft, denn der Grundsatz der religiös-weltanschaulichen Neutralität verwehrt es dem Staat, die Lehre einer Religionsgemeinschaft als solche zu bewerten. Die Grundwerte der Verfassung dürfen zudem nicht aus ihrem staatsbezogenen Zusammenhang gerissen werden. Die Achtung der Demokratie im Staate verlangt also keine demokratische Binnenstruktur der Religionsgemeinschaft. Unzulässig wäre aber etwa ein Hinwirken auf eine theokratische Herrschaftsordnung.[111] Fundamentalistischen Glaubensgemeinschaften, auch solchen christlicher Herkunft, ist der öffentlich-rechtliche Status damit versagt.

Das Grundgesetz verlangt aber keine Loyalität zum Staat, denn das ist zum Schutze der Grundwerte der Verfassung nicht notwendig, ja nicht einmal mit ihnen vereinbar. Der öffentlich-rechtliche Status wird ebenso wie der privatrechtliche Status einer Religionsgemeinschaft in erster Linie durch das Grundrecht der Glaubensfreiheit (Art. 4 Abs. 1, 2 GG) bestimmt. Insofern unterscheidet sich diese Art der öffentlich-rechtlichen Körperschaft von den anderen. Außerdem ist der Begriff "Loyalität" so vage, daß seine Anwendung die Rechtssicherheit gefährden würde. Überdies führte er zu einer Annäherung von Staat und Religionsgemeinschaft, die das Grundgesetz weder verlangt noch billigt. Aus den gleichen Gründen wird auch nicht die Kooperation mit dem Staat erwartet.[112]

Das Urteil vom Dezember 2000 sollte indessen nicht so verstanden werden, daß der öffentlich-rechtliche Status auch einer Religionsgemeinschaft offenstände, die den Staat als politische Institution aktiv bekämpft. In diesem Falle wäre von einem Angriff auf fundamentale Verfassungsprinzipien auszugehen, denn das Grundgesetz bekennt sich in den durch Art. 79 Abs. 3 besonders geschützten Grundsätzen des Art. 20 Abs. 1 auch zur politischen Organisation der Menschen in einem - weltlichen - Staat. Zwischen Verweigerung der Loyalität und Kampf gegen den Staat besteht ein Unterschied, den das Bundesverfassungsgericht nicht in Frage stellte. Die religiöse Ablehnung des Staates durch die Zeugen Jehovas erschien allerdings unbedenklich, weil die Gemeinschaft in ihrem tatsächlichen Verhalten den Staat des Grundgesetzes wie andere "obrigkeitliche Gewalten" als von Gott geduldete Übergangsordnung anerkennt. Das religiöse Verbot der Teilnahme an Wahlen beurteilte das Bundesverfassungsgericht als unpolitisch und damit nicht auf eine Schwächung von Staat und Demokratie gerichtet. Die Voraussetzungen für die Verleihung des öffentlich-rechtlichen Status müssen jetzt für die Zeugen Jehovas erneut geprüft werden.[113]

VI. Deutschland in der Europäischen Union

[I. Vorbemerkung (1999/2000-1)] [II. Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte (1999-2000-1)] [III. Grundsätze] [IV. Finanzverfassung] [V. Staatskirchenrecht]

Zu den bedeutenderen Entscheidungen gehört neben dem Urteil zum bundesstaatlichen Finanzausgleich der Beschluß vom 7. Juni 2000 zur innerstaatlichen Anwendbarkeit der Europäischen Bananenmarktordnung [114]. Er ist nicht lang, was daran liegt, daß er formal nur eine Zulässigkeitsfrage behandelt. In diese ist jedoch eine der meistdiskutierten verfassungsrechtlichen Fragen der neunziger Jahre eingekleidet: ob und unter welchen Voraussetzungen das Bundesverfassungsgericht die Grundrechte des Grundgesetzes auch gegenüber dem Recht der Europäischen Union durchsetzen muß.

1974 hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner Solange I-Entscheidung [115] angekündigt, es werde die Grundrechte gegenüber dem Gemeinschaftsrecht schützen, solange dieses keinen von einem Parlament beschlossenen Grundrechtskatalog enthalte, der dem des Grundgesetzes adäquat sei. Es wollte nicht über das Gemeinschaftsrecht selbst entscheiden, wohl aber über dessen innerstaatliche Anwendbarkeit in der Bundesrepublik. In den folgenden Jahren hatte der Europäische Gerichtshof (= EuGH) seine schon 1969[116] begonnene Rechtsprechung zu den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts intensiviert und eine beachtliche Reihe gemeinschaftsrechtlicher Grundrechte herausgearbeitet.[117] Das Bundesverfassungsgericht hatte darauf 1986 mit seiner Solange II-Entscheidung [118] reagiert. Es wollte seine Gerichtsbarkeit über die innerstaatliche Anwendung der europäischen Rechtsakte nicht mehr ausüben, solange die Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des EuGH, einen wirksamen Schutz der Grundrechte [weiterhin] generell gewährleisteten. Der "Solange"-Vorbehalt wurde damit umgekehrt. Mit dem Maastricht-Urteil von 1993[119] hatte das Bundesverfassungsgericht diese Haltung anscheinend relativiert. Es hatte auffällig betont, es selbst gewährleiste durch seine Zuständigkeit, "daß ein wirksamer Schutz der Grundrechte für die Einwohner Deutschlands auch gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell sichergestellt und dieser dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt." Es wollte nunmehr seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in einem "Kooperationsverhältnis" zum Europäischen Gerichtshof ausüben, in dem der EuGH den Grundrechtsschutz in jedem Einzelfall für das gesamte Gemeinschaftsgebiet garantiere und das Bundesverfassungsgericht sich auf eine generelle Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards in Deutschland beschränke.

Der auf Vorüberlegungen des Berichterstatters Kirchhof [120] zurückgehende Begriff des "Kooperationsverhältnisses" wurde in der Lehre ausgiebig diskutiert.[121] Ganz überwiegend verstand man ihn als eine an den Europäischen Gerichtshof gerichtete Drohung, allen Rechtsakten der Gemeinschaft, die sich nicht in einem Mindestmaß den deutschen Vorstellungen vom Grundrechtsschutz anpassen, unabhängig von ihrer Beurteilung durch den EuGH den Gehorsam zu verweigern. Verfahrensrechtlich kämen dafür - nach Durchführung des Vorabentscheidungsverfahrens vor dem EuGH - die Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) und die konkrete Normenkontrolle auf Richtervorlage (Art. 100 Abs. 1 GG) in Betracht. Weil die Rechtsakte der Gemeinschaften einer anderen Rechtsordnung entstammen und damit nicht der Jurisdiktion des Bundesverfassungsgerichts unterliegen, stellte sich allerdings die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen diese Verfahren überhaupt zulässig sind.[122] Unmittelbar kann sich die Prüfung nur auf die innerstaatlichen Maßnahmen beziehen, welche die europäischen Rechtsakte auf dem Gebiet der Bundesrepublik umsetzen. Doch die sind wiederum an das Gemeinschaftsrecht gebunden, dessen Vorrang nach der Rechtsprechung des EuGH auch gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht gilt.[123] Zahlreiche Abhandlungen versuchten während der neunziger Jahre, dem Begriff des "Kooperationsverhältnisses" Konturen zu geben. Bedingt durch die Vielzahl möglicher Anknüpfungspunkte im Maastricht-Urteil ("wirksamer Schutz ... generell sichergestellt", "unabdingbar gebotener Grundrechtsschutz", "im wesentlichen gleich zu achten", "Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt", "generelle Gewährleistung der unabdingbaren Grundrechtsstandards" etc.) entwickelten sie recht unterschiedliche Vorstellungen zu der Toleranzschwelle, jenseits derer das Bundesverfassungsgericht einschreiten soll.[124]

Mit der Einführung der Gemeinsamen Marktordnung für Bananen (Verordnung 404/93/EWG) und einer späteren Verschärfung (durch Verordnung 478/95/EG) wurde die Frage Mitte der neunziger Jahre aktuell. Die europäischen Regelungen trafen einige deutsche Bananenimporteure außerordentlich hart. Ihre Geschäfte waren traditionell auf den Bananenimport aus den mittel- und südamerikanischen Ländern ausgerichtet. Dieser wurde aber, um andere Exportländer zu bevorteilen, durch einen hohen Zollsatz, niedrige Zollkontingente und andere Einfuhrhemmnisse massiv behindert. Da aufgrund marktbedingter Umstände ein kurzfristiges Ausweichen der Importeure auf andere Lieferanten nicht möglich war, bedrohte die neue Marktordnung ihre wirtschaftliche Existenz. Dennoch beurteilte der Europäische Gerichtshof die Verordnung 404/93/EWG als rechtmäßig, wobei er für die Rechtfertigung von Eingriffen in die Berufsfreiheit großzügige Maßstäbe zugrundelegte.[125] Einige Autoren[126] und schließlich auch das Verwaltungsgericht Frankfurt[127] sahen darin eine so weitgehende Zurückdrängung der Grundrechte, daß sie ein Einschreiten des Bundesverfassungsgerichts zum Schutze der unabdingbaren Grundrechtsstandards in Deutschland für erforderlich hielten. Erst nach dem Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurts kam der EuGH den deutschen Bedenken insofern entgegen, als er in einem anderenVerfahren über den Weg einer grundrechtskonformen Auslegung der Bananenmarktordnung eine Berücksichtigung von Härtefällen ermöglichte.[128] Die allgemeine Klärung durch das Bundesverfassungsgericht wurde jetzt mit Spannung erwartet.

Sie fiel deutlicher aus, als allgemein erwarten worden war. Das Bundesverfassungsgericht gab zunächst einen kleinen Aufriß über die Entwicklung seiner Rechtsprechung und interpretierte dann selbst das Maastricht-Urteil - und zwar dahingehend, daß damit keine Abkehr von der Linie der Solange II-Entscheidung verbunden sei.[129] Diese Interpretation war vertretbar aber nicht naheliegend, denn schließlich hatte das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil erklärt, daß es seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland [wieder] ausüben werde, wenn auch nur in einem "Kooperationsverhältnis".[130] Der Wortlaut der Passage ("übt ... aus") war eindeutig und vom Verwaltungsgericht Frankfurt auch so aufgefaßt worden. Zudem hatte das Bundesverfassungsgericht sowohl auf die Solange II- als auch auf die Solange I-Entscheidung Bezug genommen.[131] Im übrigen hatten spätere Äußerungen des damaligen Berichterstatters Kirchhof die Interpretation im Sinne einer harten Linie gegenüber dem EuGH gestützt.[132] Man hätte das Maastricht-Urteil also durchaus mit der herrschenden Meinung in der Literatur anders verstehen können. Für die Interpretation des Bundesverfassungsgerichts spricht allerdings die von ihm angeführte[133] Tatsache, daß die einschlägigen Fragen auch dort im Abschnitt über die Zulässigkeit und nicht bei der Begründetheit der Verfassungsbeschwerde behandelt worden waren. Man könnte dies indessen wiederum dem Umstand zuschreiben, daß das Gericht damals nur mit der Möglichkeit einer Intervention drohen wollte.

Das Bundesverfassungsgericht knüpfte jetzt sowohl an die Solange II- als auch die Maastricht-Entscheidung an. Um Kontinuität bemüht, war es wie dargelegt bereit, etwaige Unterschiede zu negieren. Man kann die Entscheidung zur Bananenmarktordnung als eine Fortführung der Maastricht-Rechtsprechung unter Ausräumung von Mißverständnissen deuten. Näher liegt es aber aus den oben genannten Gründen, von einer verdeckten Korrektur der Maastricht-Rechtsprechung auszugehen. Dafür spricht auch, daß das Bundesverfassungsgericht nicht näher auf den Begriff des "Kooperationsverhältnisses" einging, der doch im Maastricht-Urteil und in der daran anschließenden Debatte im Mittelpunkt gestanden hatte. Dem Anschein nach wird diese Rechtsfigur, in die Teile der Literatur große Erwartungen gesetzt hatten, nicht mehr weiterverfolgt. Stattdessen stützte sich das Gericht jetzt ergänzend auf Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, was nahelag aber letztlich nicht weiterführen konnte. Diese erst 1992 in Reaktion auf die Solange-Rechtsprechung eingefügte Norm knüpft die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der Europäischen Union an die Bedingung, daß die Union "einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet". Das damit angesprochene Mindestniveau bildet auch die Schwelle für das Eingreifen des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht versuchte aber nicht, diese Schwelle näher zu bestimmen. Es begnügte sich vielmehr mit der Formel aus dem Solange II-Beschluß, daß es genüge, wenn die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen "wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt."[134] Diese Formel wirft, wie die kursiv gedruckten Elemente erkennen lassen, eine Reihe schwieriger Fragen auf. (Zum Beispiel: Reicht ein genereller wirksamer Grundrechtsschutz oder müssen alle Arten von Grundrechten generell geschützt sein? Muß der Wesensgehalt der Grundrechte generell oder generell der Wesensgehalt jedes Grundrechts gewährleistet sein?) Diese Fragen bleiben aber vorerst ungeklärt. Die Bedeutung der Entscheidung zur Bananenmarktordnung liegt in erster Linie in der vorbehaltlosen Rückbesinnung auf Solange II.

In einer Hinsicht verschaffte sie allerdings Klarheit: Das Bundesverfassungsgericht gab deutlich zu verstehen, daß es erst dann intervenieren wird, wenn der Entwicklungsstand des Grundrechtsschutzes in der Europäischen Union allgemein wieder unter den unabdingbaren Mindeststandard abgesunken ist, den er nach der Solange II-Entscheidung schon in den achtziger Jahren erreicht hatte.[135] Das ist angesichts der Fortentwicklung der Grundrechtsrechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, der Verankerung des Grundrechtsschutzes im Primärrecht (vgl. Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag) und der Proklamation einer Grundrechtecharta, die später in die Verträge aufgenommen werden soll, nicht ernsthaft zu befürchten. Vereinzelte Mißachtungen der Menschenrechte können danach aber, auch wenn sie schwerwiegend sind, eine Verfassungsbeschwerde oder Normenkontrolle nicht eröffnen. Gleiches gilt für die Vernachlässigung, auch schwerwiegende Vernachlässigung, einzelner Grundrechte. Damit führte hier auch die massive Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der deutschen Bananenimporteure durch die existenzbedrohende Behinderung des Importes von Drittlandbananen nicht zu einer Überprüfung der Bananenmarktordnung durch das Bundesverfassungsgericht. Beschwerdeführer und vorlegende Gerichte müssen im übrigen eingehend darlegen, daß der gemeinschaftsrechtliche unter den unabdingbaren Grundrechtsstandard abgesunken sei. Anderenfalls ist ihr Antrag unzulässig.[136]

Das Bundesverfassungsgericht hat den Bananenmarktfall nicht zum Anlaß genommen, ausgiebig auf die schwierigen Fragen eines nationalen Auffang-Grundrechtsschutzes einzugehen. Es hat vielmehr das Vertrauen in die europäische Rechtsordnung, insbesondere die Rechtsprechung des EuGH, in den Vordergrund gestellt. Es hat kein "Kooperationsverhältnis" zu konstruieren versucht, das auf eine nationalverfassungsgerichtliche Letztkontrolle in der Tradition etatistischen Denkens hinausliefe. Und es hat dafür auch keinen Anknüpfungspunkt mehr geliefert. Ein Teil der deutschen Staatsrechtslehre wird jetzt umdenken müssen. Die Entscheidung setzt damit aber auch auf die kritische Auseinandersetzung mit der EuGH-Rechtsprechung in der Europarechtslehre. Deren Beitrag wird sich mit fortschreitender Integration immer stärker darauf konzentrieren müssen, nicht nur das Erreichte darzustellen und die Fortschritte zu loben sondern auch mit Nachdruck auf die Beseitigung der Schwachstellen zu drängen. Dazu dürfte auch die Forderung nach einer strengeren Anwendung der Grundrechtsschranken in der Praxis gehören. An den Grundrechtsschutz in einem staatsähnlichen Integrationsverband mit ausgedehnter hoheitlicher Tätigkeit sind keine geringeren Anforderungen zu stellen als an den Grundrechtsschutz in einem Staat. Um dies zu begründen, bedarf es nicht des Rückgriffs auf das Grundgesetz.

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